Carta abierta:La OCDE no cumple los mandatos del G20

La Tax Justice Network publica hoy esta carta abierta al G20 junto con el Estado de la Justicia Fiscal 2022, en el que se informa que la decisión de la OCDE de permitir a las empresas multinacionales divulgar sus informes país por país de forma privada en lugar de pública ha llevado a los gobiernos a renunciar a 89 mil millones de dólares anuales que las multinacionales debieron haber pagado en concepto de impuesto de sociedades.

Estimados líderes del G20,

Carta abierta:
La OCDE no cumple los mandatos del G20

Reconociendo el interés del G20 por las cuestiones fiscales internacionales, y el liderazgo de la India, en su calidad de presidente de la organización, en el fortalecimiento de la labor en materia fiscal en las Naciones Unidas, escribo desde la Red de Justicia Fiscal para plantear serias preocupaciones sobre la problemática gestión de la OCDE de las normas fiscales internacionales y de un bien público mundial que le fue encomendado por el G20 en 2013: los datos de los reportes país por país de las empresas multinacionales.

Estas preocupaciones, que se exponen a continuación, se refieren a la incapacidad de garantizar la solidez técnica de la norma de la OCDE; a la incapacidad de hacer públicos los datos agregados de forma oportuna o periódica, según lo dispuesto por el G20; a la incapacidad de proporcionar datos públicos a nivel de empresa, que se estima que reducirían las pérdidas de ingresos debidas al abuso del impuesto de sociedades en más de 89.000 millones de dólares; y, en última instancia, a la incapacidad de la OCDE de garantizar que la propia organización pueda rendir cuentas de los progresos realizados.

La Tax Justice Network considera que nuestros sistemas fiscales y financieros son nuestras herramientas más poderosas para crear una sociedad justa que dé la misma importancia a las necesidades de todos y todas. Bajo la presión de los gigantes corporativos y de los súper ricos, nuestros gobiernos han programado estos sistemas para dar prioridad a los más ricos sobre todos los demás, introduciendo el secreto financiero y los paraísos fiscales en el núcleo de nuestra economía global. Esto alimenta la desigualdad, fomenta la corrupción y socava la democracia. Trabajamos para reparar estas injusticias inspirando y equipando a personas y gobiernos para que reprogramen sus sistemas fiscales y financieros.

Pérdidas fiscales globales y una medida de responsabilidad crítica

El G20 dio un paso importante al encargar a la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) en 2013 que desarrollara una norma para los reportes país por país. Esta medida, a la que la OCDE se había resistido durante mucho tiempo, tiene el objetivo de exponer y reducir el desajuste entre el lugar donde las empresas multinacionales declaran sus beneficios y la ubicación de su actividad económica real.

Esta práctica, comúnmente conocida como traslado de beneficios y que los informes país por país estaban específicamente diseñados para exponer, se estimó en su momento que costaría a los países miles de millones en ingresos fiscales perdidos. Estas estimaciones resultaron ser correctas cuando la OCDE publicó finalmente dos conjuntos de datos de informes país por país siete años después, en 2020 y en 2021, permitiendo la evaluación más precisa hasta el momento.

La Tax Justice Network analizó estos datos en los informes sobre el estado de la justicia fiscal, publicados conjuntamente en 2020 y 2021 con la Alianza Global para la Justicia Fiscal y la Internacional de Servicios Públicos, para revelar que las empresas multinacionales que trasladan sus beneficios al extranjero cuestan a los países de todo el mundo más de 300.000 millones de dólares en pérdidas fiscales anuales, generando más de un billón de dólares en flujos financieros ilícitos cada año.[1]

Estas pérdidas de ingresos socavan los gobiernos y los servicios públicos en todo el mundo. Se calcula que cada año 17 millones de personas más podrían beneficiarse de agua limpia y 34 millones de saneamiento básico, si se recuperaran los recursos perdidos por culpa de los abusos fiscales a escala global (empresas y particulares). En un periodo de diez años, estas ganancias estarían asociadas a la prevención de 600.000 muertes infantiles y 73.000 muertes maternas.[2]

Los datos anuales coherentes respaldan la presión constante para reformar las normas internacionales con el fin de frenar los costes del abuso fiscal de las empresas, y ayudan a las autoridades fiscales a centrarse en los casos más atroces. Pero la OCDE ha fracasado en el cumplimiento de este importante mandato de múltiples maneras.

Los múltiples fracasos de la OCDE

Este año, mientras los ciudadanos y los gobiernos de todo el mundo sienten la presión de la crisis mundial del coste de la vida, la OCDE no ha publicado oportunamente los informes país por país. Sin los datos de transparencia, ni la Tax Justice Network ni ninguna otra organización independiente pueden evaluar cuánto está perdiendo cada gobierno por el abuso del impuesto de sociedades de las multinacionales, ni los progresos realizados para frenar las pérdidas fiscales en los últimos años.

El hecho de que la OCDE no publique estos datos de transparencia en el momento oportuno, tal y como le ha pedido el G20, es inaceptable y se hace más problemático por la mayor urgencia de ingresos a la que se enfrentan los gobiernos en la actualidad. En los nueve años transcurridos desde que el G20 ordenó a la OCDE que recopilara y comunicara los datos de información país por país, la OCDE solo ha publicado hasta la fecha dos años de datos, el más reciente de los cuales corresponde a 2017.

Este fallo supone un importante obstáculo para la rendición de cuentas de los gobiernos, incluido el G20, y de las empresas multinacionales, pero es absolutamente fatal para la propia rendición de cuentas de la OCDE.

En primer lugar, la falta de datos hace imposible evaluar de forma coherente si ha habido algún progreso en la iniciativa sobre la erosión de la base y el traslado de beneficios (BEPS) que está a punto de entrar en su décimo año. El único objetivo que se marcó el G20 cuando puso en marcha la BEPS en 2012-13, es que la OCDE reduzca el desajuste entre la localización de la actividad económica real de las multinacionales y el lugar donde estas declaran sus beneficios.

Gracias a su control único de los datos de los reportes país por país, sólo la OCDE está en condiciones de evaluar esto. Así, la OCDE se califica en sus propios deberes, e impide que cualquier otro lo haga. Pero el análisis existente que utiliza fuentes de datos alternativas muestra que, lejos de frenar el abuso del impuesto de sociedades, BEPS ha permitido en realidad que crezca de forma más pronunciada.[3]

En segundo lugar, el hecho de que la OCDE no garantice la publicación oportuna de los datos ha hecho que los países no puedan evaluar las implicaciones en materia de ingresos de las propuestas de la organización para las reformas fiscales internacionales, que de nuevo son el resultado de un mandato del G20. Para los países que no pertenecen a la OCDE, la falta de datos es especialmente grave. A estos países del “Marco Inclusivo” se les pide, de hecho, que firmen un cheque en blanco: que renuncien a derechos fiscales conocidos a cambio de unos rendimientos totalmente inciertos según las propuestas de la OCDE. A pesar de su exclusivo acceso a los datos, la OCDE se ha negado a publicar las evaluaciones de los potenciales ingresos a nivel de país que se recaudarían, lo que quizás no sea sorprendente, ya que todas las evaluaciones independientes indican que los países de ingresos más bajos son los que menos se benefician de las propuestas.[4]

Pero la falta de publicación oportuna y regular no es la única forma en que la OCDE ha manejado mal el mandato de informar país por país. El tercer fracaso es la falta de desarrollo y actualización de un estándar técnico sólido que garantice datos de alta calidad. La Tax Justice Network acogió con gran satisfacción la norma de la OCDE para la presentación de informes país por país en 2015, que sigue de cerca el proyecto original de norma contable que habíamos promovido desde 2003.[5] Sin embargo, observamos problemas importantes en la solidez técnica de la norma y la disponibilidad muy limitada de los datos.

Lo más significativo fue una concesión que la OCDE introdujo en la norma y que permitía a las empresas multinacionales divulgar sus informes país por país de forma privada a las autoridades tributarias, en lugar de divulgarlos públicamente como habían propuesto originalmente los defensores de la medida de transparencia. Según la norma de la OCDE, las autoridades tributarias deben anonimizar los informes antes de compartirlos con la OCDE, que luego agrega y publica los datos. El anonimato concedido a las corporaciones multinacionales, argumentamos en su momento, negaba el propósito y socavaba la eficacia de los informes país por país.

La OCDE se había comprometido a revisar su norma después de cinco años de vigencia del Plan de Acción BEPS, por lo que realizó una consulta pública en 2020. La respuesta fue abrumadora, y los inversores y gestores de activos que representan billones de dólares en participación accionaria se alinearon pidiendo que los datos se hicieran públicos, y que la OCDE convergiera con el estándar líder, el de la Global Reporting Initiative (GRI).[6] Dos años y medio después, la OCDE no ha concluido su revisión ni ha respondido a estas claras demandas de las partes interesadas.

Costes del fracaso

La experiencia con normas más limitadas para la presentación de informes públicos país por país, incluso para las instituciones financieras que operan en la Unión Europea, ha proporcionado una base de prueba sobre los potenciales beneficios de la transparencia. Se ha visto que los bancos que operan en jurisdicciones identificadas como paraísos fiscales aumentan su pago de impuestos en 3,6 puntos porcentuales una vez que se exige la presentación de informes públicos, en comparación con los bancos que no hacen uso de los paraísos fiscales.

También se estima que incluso la preparación de los datos de información país por país para las autoridades tributarias únicamente puede aumentar los impuestos pagados en 1,5 puntos porcentuales, por lo que podemos descontar los rendimientos de la publicación de los informes de la OCDE en consecuencia, lo que implica un aumento de 2,1 puntos porcentuales en los impuestos pagados. Este nivel de respuesta implicaría un retorno mínimo de 89.000 millones de dólares a través de la reducción del abuso del impuesto de sociedades, simplemente por exigir la publicación de los datos de la OCDE. Esta reducción equivale al 28,5% de los 312 mil millones de dólares en impuestos que los países de todo el mundo perdieron por el abuso fiscal transfronterizo de las empresas en un solo año, según nuestro análisis de los datos agregados de la OCDE para 2017.

En otras palabras, exigir que la información país por país se divulgue públicamente en lugar de en privado hace que la medida tenga más del doble de impacto, y puede evitar 1 de cada 4 dólares de impuestos perdidos por el abuso fiscal transfronterizo de las empresas.

Al incluir la concesión del anonimato en su norma, la OCDE ha fallado a los gobiernos de todo el mundo y les ha hecho perder miles de millones de dólares en ingresos cada año.

La Tax Justice Network (TJN), y muchos otros, han planteado repetidamente estas cuestiones a lo largo de los años, y más recientemente en una carta abierta enviada en octubre de 2022 al recién nombrado Secretario General de la OCDE, Mathias Cormann por parte de TJN, en la que se detallan los fallos en su totalidad. En su respuesta, el Sr. Cormann no proporcionó las garantías adecuadas de que estas cuestiones se resolverán. Aunque acogemos con satisfacción el compromiso de la OCDE de reducir parcialmente el retraso en su publicación de datos agregados, esto no aborda las cuestiones más amplias de la calidad de los datos o de la equidad del acceso, e instamos al G20 a que revise el mandato de la OCDE.

La OCDE se ha quedado atrás…

El personal de la OCDE que trabaja en la elaboración de informes país por país ha mostrado un valioso compromiso para garantizar que los países miembros cooperen y que los datos de los informes país por país estén disponibles. Sin embargo, está claro que la organización no ha podido o no ha querido proporcionar los recursos necesarios para garantizar que esta función pueda desempeñarse de forma eficaz.

Como resultado, la OCDE se está quedando atrás, ya que algunos países, como EE.UU. y España, publican regularmente y con mucha más puntualidad los datos agregados; la UE ha decidido exigir la publicación directa de datos significativos a nivel de empresa; Australia ha anunciado que exigirá a las multinacionales que hagan públicos todos sus informes país por país; y varias multinacionales han adoptado de forma voluntaria el estándar GRI, mucho más sólido desde el punto de vista técnico.

En 2021, el Grupo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad Financieras Internacionales (Panel FACTI, por sus siglas en inglés) pidió la creación de un Centro de Monitoreo de los Derechos Fiscales “para recopilar y difundir datos nacionales agregados y detallados sobre la fiscalidad y la cooperación fiscal a nivel mundial”, reflejando que “se necesita un organismo con una composición universal para que los datos detallados estén disponibles para el análisis y la investigación” y que “lo mínimo para empezar a abordar la escala masiva de la elusión y la evasión fiscal es obtener datos anuales coherentes a nivel mundial…”[7]

Lamentablemente, está claro que la OCDE no cumple este “mínimo”. Además, la actuación de la OCDE se ha deteriorado con el tiempo, incumpliendo sus propios plazos de publicación de informes país por país y no haciéndolo en absoluto en lo que va de 2022. No es posible argumentar que se trata de problemas iniciales que hay que superar: después de todo, han pasado casi 10 años desde que el G20 dio a la organización el mandato de informar país por país.

…y el mundo mira a la ONU: el G20 también debe hacerlo

No es de extrañar, por tanto, que los países del mundo ya se estén dirigiendo a la ONU. El G77 presentó el mes pasado un proyecto de resolución en la Asamblea General de la ONU para convertir el comité fiscal de la ONU en un organismo intergubernamental con mayores poderes, mientras que el Grupo Africano ha propuesto una resolución que iniciaría las negociaciones sobre una convención fiscal de la ONU, tal y como pedía la declaración de los ministros de finanzas de la Comisión Económica para África de mayo de 2022.[8] El Secretario General de la ONU, António Guterres, ha anunciado su apoyo a estas negociaciones,[9] y los borradores de propuestas demuestran que una convención podría exigir la publicación de informes país por país en todo el mundo y también hacer realidad el Centro de Monitoreo de los Derechos Fiscales propuesto por el grupo FACTI.

Instamos a los líderes del G20 a que respalden los llamamientos mundiales a favor de un nuevo papel inclusivo de la ONU en materia de derechos fiscales y a que trasladen el mandato de presentación de informes país por país a la ONU, donde la exigencia de transparencia fiscal del G20 de 2013 pueda finalmente hacerse realidad en su totalidad.

El G20 tenía razón al exigir la creación de datos de información país por país, reconociendo la necesidad y el valor de este bien público mundial. El G20 también tiene razón al seguir muy preocupado por la magnitud y los daños causados por el abuso del impuesto de sociedades. Pero incluso el país miembro de la OCDE más idealista debe reconocer que la organización no ha logrado cumplir con el bien público global de la información país por país, ni proporcionar un foro para el establecimiento de normas fiscales que sea inclusivo o eficaz.

Ahora pedimos al G20 que lleve este bien público global a la luz de la democracia en la ONU, apoyando las resoluciones del G77 y del Grupo Africano; pidiendo al comité fiscal de la ONU que asuma la responsabilidad de los datos de los informes país por país y/o apoyando la creación del Centro de Monitoreo de los Derechos Fiscales a través de una convención fiscal de la ONU; y apoyando la creación de un organismo fiscal intergubernamental verdaderamente inclusivo bajo los auspicios de la ONU.

Sólo así podremos lograr la transparencia fiscal y la responsabilidad que los gobiernos del mundo necesitan urgentemente para acabar con el flagelo del traslado de beneficios y recuperar los cientos de miles de millones de ingresos fiscales que pierden cada año.

Atentamente,
Alex Cobham
Director Ejecutivo
Tax Justice Network

[1] GATJ, PSI & TJN, 2021, State of Tax Justice 2021, London: Tax Justice Network, https://taxjustice.net/reports/the-state-of-tax-justice-2021/.

[2] TJN, 2021, Tax Justice and Human Rights: The 4 Rs and the realisation of rights, London: Tax Justice Network, https://taxjustice.net/reports/tax-justice-human-rights-the-4-rs-and-the-realisation-of-rights/.

[3] Wier, L. & Zucman, G. (2022), ‘Global profit shifting, 1975–2019’, WIDER Working Paper 2022/121, Helsinki: UNU-WIDER: https://www.wider.unu.edu/publication/global-profit-shifting-1975%E2%80%932019.

[4] Esto incluye el trabajo de los investigadores de eg the intergovernmental South Centre and of the International Monetary Fund. See Ovonji-Odida, I., Grondona, V. & Chowdhary, A., 2022, ‘Two Pillar Solution for Taxing the Digitalized Economy: Policy Implications and Guidance for the Global South’, South Centre Research Paper 161: https://www.southcentre.int/research-paper-161-26-july-2022/; and Dabla-Norris, E., et al., 2021, ‘Digitalization and Taxation in Asia’, IMF Departmental Paper 2021/017, https://www.imf.org/en/Publications/Departmental-Papers-Policy-Papers/Issues/2021/09/13/Digitalization-and-Taxation-in-Asia-460120.  

[5] Para un análisis más detallado de la historia y el desarrollo de esta importante herramienta, véase Cobham, Janský and Meinzer, 2018, ‘A half century of resistance to corporate disclosure’, Transnational Corporations 25(3), https://unctad.org/system/files/official-document/diaeia2018d5a2_en.pdf.

[6] Véase el resumen de las presentaciones en ‘Investors demand OECD tax transparency’, 2020, Tax Justice Network blog, https://www.taxjustice.net/2020/03/19/investors-demand-oecd-tax-transparency/.

[7] FACTI Panel, 2021, Financial Integrity for Sustainable Development, UN: New York,  https://factipanel.org/docpdfs/FACTI_Panel_Report.pdf.

[8] https://taxjustice.net/press/g7-countries-cost-the-world-115-billion-in-lost-tax-african-finance-ministers-call-for-a-un-tax-convention/.

[9] https://taxjustice.net/press/un-secretary-general-signals-support-for-un-tax-convention/